HiMi-Ausschreibungen: Nicht nur Preis soll entscheiden

Die Ausschreibungen sollen in § 127 Abs. 1c Sozialgesetzbuch (SGB V) neu geregelt werden: Demnach können „Krankenkassen, ihre Landesverbände oder Arbeitsgemeinschaften, soweit dies zur Gewährleistung einer wirtschaftlichen und in der Qualität gesicherten Versorgung zweckmäßig ist, im Wege der Ausschreibung Verträge mit Leistungserbringern oder zu diesem Zweck gebildeten Zusammenschlüssen der Leistungserbringer über die Versorgung mit bestimmten Hilfsmitteln, deren Wiedereinsatz, die Qualität der Hilfsmittel und der zusätzlich zu erbringenden Leistungen, die Anforderungen an die Fortbildung der Leistungserbringer, die Preise und die Abrechnung schließen“.

Ausschlusskriterien

Ausschreibungen sind demnach „in der Regel nicht zweckmäßig bei Versorgungen mit Hilfsmitteln, die für einen bestimmten Versicherten individuell angefertigt werden, bei Versorgungen mit einem hohen Anteil an individuell zu erbringenden Dienstleistungen sowie bei auf Dauer angelegten Versorgungen, bei denen ein Wechsel des Leistungserbringers mit erheblichen 18 Belastungen für die Versicherten oder mit Risiken für die Kontinuität oder Qualität der Versorgung verbunden sein kann“.

Zu berücksichtigen sind bei der Prüfung der Zweckmäßigkeit darüber hinaus insbesondere:

• die Gewährleistung einer bedarfsgerechten, wohnortnahen und zeitgerechten Versorgung,
• die Anforderungen an Beratung, Anpassung, Einweisung, Nachbetreuung, Wartung, Reparatur und Ersatzversorgung,
• das Verhältnis des mit der Ausschreibung verbundenen Aufwands zu dem zu erwartenden wirtschaftlichen Nutzen und
• die Auswirkungen der Ausschreibung auf die Anbieter- und Wettbewerbsstruktur, insbesondere auf kleine und mittlere Leistungserbringer,

„Die Krankenkassen, ihre Landesverbände oder Arbeitsgemeinschaften haben die Zweckmäßigkeit vor Einleitung des Ausschreibungsverfahrens zu prüfen und zu dokumentieren.“

Vorgaben für Qualität

Den Verträgen sind außerdem mindestens die im Hilfsmittelverzeichnis festgelegten Anforderungen an die Qualität der Versorgung und der Hilfsmittel zugrunde zu legen. „Die Krankenkassen haben darüber hinaus sicherzustellen, dass die Leistungsbeschreibung die zur Gewährleistung einer bedarfsgerechten Versorgung erforderlichen Anforderungen an die Qualität der Hilfsmittel und der zusätzlich zu erbringenden Leistungen enthält.“

Ausschlaggebend soll am Ende nicht nur der Preis sein: „Der Zuschlag ist auf das wirtschaftlichste Angebot zu erteilen. Der Preis oder die Kosten dürfen nicht das alleinige Zuschlagskriterium sein. Bei der Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebots sind die Qualität der Produkte und der Versorgung angemessen zu berücksichtigen.“

Soweit qualitative Anforderungen an die Liefer- oder Dienstleistungen, die über die gesetzlichen und die im Hilfsmittelverzeichnis festgelegten Mindestanforderungen wesentlich hinausgehen, nicht bereits in der Leistungsbeschreibung verbindlich festgelegt sind, darf die Gewichtung der die Qualität der Hilfsmittel und der Versorgung betreffenden Zuschlagskriterien 50 Prozent nicht unterschreiten.

Rücksicht auf kleine Anbieter

Und: „Bei der Bestimmung des Ausschreibungsgegenstands und der Bildung der Lose sind die Belange kleiner und mittlerer Leistungserbringer sowie die Auswirkungen auf die wohnortnahe Versorgung angemessen zu berücksichtigen. In den Verträgen ist eine hinreichende Auswahl an mehrkostenfreien Hilfsmitteln sicherzustellen.“

Der GKV-Spitzenverband und die für die Wahrnehmung der Interessen der Leistungserbringer maßgeblichen Spitzenorganisationen auf Bundesebene sollen gemeinsame Empfehlungen zur Zweckmäßigkeit von Ausschreibungen abgeben. „In den Empfehlungen sind insbesondere Kriterien zur Beurteilung des Anteils individuell zu erbringender Dienstleistungen, der Auswirkungen eines Wechsels des Leistungserbringers bei auf Dauer angelegten Versorgungen, der Anforderungen an die Versorgungskontinuität, der Anbieter- und Wettbewerbsstruktur sowie des Verhältnisses zwischen dem mit der Ausschreibung verbundenen Aufwand und dem zu erwartenden wirtschaftlichen Nutzen festzulegen. Die Empfehlungen sind regelmäßig zu überprüfen und erforderlichenfalls anzupassen.“

Kein Beitrittsrecht

Wichtig: Ein Beitrittsrecht zu Verträgen besteht nicht. „Ausschreibungsverträge beruhen auf der Auswahl eines oder mehrerer Leistungserbringer in einem wettbewerblichen Verfahren und begrenzen den Kreis der zur Versorgung berechtigten Vertragspartner“, heißt es zur Begründung.

Mit der neuen Regelung werde den Krankenkassen, ihren Landesverbänden und Arbeitsgemeinschaften erneut die Möglichkeit eröffnet, Verträge über die Versorgung mit bestimmten Hilfsmitteln im Wege der Ausschreibung zu schließen, heißt es zur Begründung. „Die Ausschreibung tritt als zusätzliche Beschaffungsform neben die Vertragsverhandlungen, wobei diese weiterhin der Regelfall bleiben.“

Die Möglichkeit zum Abschluss von Ausschreibungsverträgen im Hilfsmittelbereich war durch das Terminservice- und Versorgungsgesetz (TVSG) im Jahr 2019 abgeschafft worden. Hintergrund waren insbesondere Hinweise auf Qualitäts- und Versorgungsprobleme bei Ausschreibungen sowie die Sorge, dass ein vorwiegend über den Preis geführter Wettbewerb den besonderen Anforderungen der Hilfsmittelversorgung nicht hinreichend Rechnung trägt. Dies betraf insbesondere Versorgungen, die durch eine individuelle Anpassung des Hilfsmittels, einen hohen Anteil persönlicher Dienstleistungen oder ein besonderes Bedürfnis nach Versorgungskontinuität geprägt sind.

„Die Neuregelung greift die Erfahrungen mit Ausschreibungen auf. Daher werden Ausschreibungen nur für Versorgungen, bei denen dieses Beschaffungsinstrument unter Berücksichtigung der Versorgungsqualität, der Versorgungsstrukturen und der Wirtschaftlichkeit geeignet ist, ermöglicht.“

Aus Erfahrungen gelernt

Die Möglichkeit zum Abschluss von Ausschreibungsverträgen im Hilfsmittelbereich war durch das Terminservice- und Versorgungsgesetz (TVSG) im Jahr 2019 abgeschafft worden. Hintergrund waren insbesondere Hinweise auf Qualitäts- und Versorgungsprobleme bei Ausschreibungen sowie die Sorge, dass ein vorwiegend über den Preis geführter Wettbewerb den besonderen Anforderungen der Hilfsmittelversorgung nicht hinreichend Rechnung trägt.

„Die Neuregelung greift die Erfahrungen mit Ausschreibungen auf. Daher werden Ausschreibungen nur für Versorgungen, bei denen dieses Beschaffungsinstrument unter Berücksichtigung der Versorgungsqualität, der Versorgungsstrukturen und der Wirtschaftlichkeit geeignet ist, ermöglicht“, heißt es zur Begründung.

Die Möglichkeit zur Ausschreibung bestehe nur, soweit diese zur Gewährleistung einer wirtschaftlichen und in der Qualität gesicherten Versorgung zweckmäßig sei. „Die Regelung knüpft insoweit an die bis 2019 geltende Rechtslage und die hierzu entwickelten Kriterien zur Beurteilung der Zweckmäßigkeit von Ausschreibungen an. Die bloße Erwartung eines niedrigeren Vertragspreises genügt für die Annahme der Zweckmäßigkeit nicht. Vielmehr sind die mit der Ausschreibung erzielbaren wirtschaftlichen Vorteile gegen die Anforderungen an die Versorgungsqualität und die möglichen Auswirkungen auf die Versorgungs- und Wettbewerbsstrukturen abzuwägen.“

Rücksicht auf besondere Fälle

So würden bestimmte Konstellationen ausgeschlossen, etwa Fälle mit einem hohen Anteil an individuell zu erbringender Dienstleistungen: „Maßgeblich sei dabei nicht allein der rechnerische Anteil der Dienstleistungen an der Vergütung. „Entscheidend ist vielmehr, welche Bedeutung insbesondere Beratung, Anpassung, Einweisung und Nachbetreuung für den Erfolg der Gesamtversorgung haben und in welchem Umfang diese Leistungen standardisierbar sind.“

Dasselbe gilt für Fälle, in denen der Wechsel schwierig sei: „Insbesondere bei betreuungsintensiven Versorgungen kann die Kenntnis der individuellen Versorgungssituation durch einen dauerhaft betreuenden Leistungserbringer für die Qualität und Kontinuität der Versorgung von Bedeutung sein.“ Aber: „Die Dauerhaftigkeit einer Versorgung schließt eine Ausschreibung jedoch nicht für sich genommen aus. Bei standardisierten Versorgungen, bei denen ein Anbieterwechsel keine wesentlichen Auswirkungen auf die Versicherten oder die Versorgungsqualität erwarten lässt, kann eine Ausschreibung weiterhin zweckmäßig sein.“

Bei der Zweckmäßigkeitsprüfung müssten neben der bedarfsgerechten, wohnortnahen und zeitgerechten Versorgung die für die jeweilige Versorgung erforderlichen Beratungs-, Anpassungs-, Einweisungs-, Nachbetreuungs-, Wartungs-, Reparatur- und Ersatzleistungen berücksichtigt werden. „Bei der Wirtschaftlichkeitsbetrachtung ist nicht allein auf mögliche Preisreduzierungen abzustellen. Vielmehr ist auch der mit dem Vergabeverfahren verbundene administrative Aufwand in das Verhältnis zum erwartbaren wirtschaftlichen Nutzen zu setzen.“

Wettbewerb erhalten

Darüber hinaus seien die Auswirkungen auf die Anbieter- und Wettbewerbsstruktur zu berücksichtigen. „Dies trägt der insbesondere durch kleine und mittlere Unternehmen geprägten Struktur des Hilfsmittelmarktes Rechnung. Ausschreibungen können durch die Beschränkung des Kreises der versorgungsberechtigten Leistungserbringer Konzentrationsprozesse begünstigen. Kurzfristige Einsparungen dürfen daher nicht losgelöst von den Auswirkungen auf die längerfristige Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs und die flächendeckende Versorgung betrachtet werden. Dies gilt insbesondere, wenn infolge wiederholter Ausschreibungen eine erhebliche Verringerung der Zahl selbständiger Anbieter und damit eine Verschlechterung der Wettbewerbsbedingungen bei künftigen Vergaben zu erwarten ist.“

Auch der durch kleine und mittlere Leistungserbringer geprägten Struktur des Hilfsmittelmarktes wolle man Rechnung tragen: „Bei der Bestimmung des Ausschreibungsgegenstands und der Bildung von Losen ist darauf zu achten, dass die Ausschreibung nicht ohne sachlichen Grund so zugeschnitten wird, dass kleinere oder regional tätige Leistungserbringer von einer Teilnahme am Wettbewerb faktisch ausgeschlossen werden. Dies betrifft sowohl die sachliche Zusammenfassung unterschiedlicher Versorgungsleistungen als auch die räumliche oder mengenmäßige Abgrenzung der ausgeschriebenen Leistungen. Zugleich sind die Auswirkungen des Zuschnitts der Ausschreibung auf die wohnortnahe Versorgung der Versicherten zu berücksichtigen. Die Regelung ergänzt insoweit die allgemeinen vergaberechtlichen Vorgaben zur Berücksichtigung mittelständischer Interessen um die besonderen versorgungsbezogenen Anforderungen der Hilfsmittelversorgung.“

Qualität sichern

Eine Ausschreibung dürfe auch nicht zu einer Absenkung der qualitativen Anforderungen führen. „Der Zuschlag ist auf das wirtschaftlichste Angebot zu erteilen. Wirtschaftlichkeit ist dabei nicht gleichzusetzen mit dem niedrigsten Preis. Die Kosten dürfen nicht das alleinige Zuschlagskriterium bilden. Die Qualität der Hilfsmittel und der Versorgung ist bei der Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebots angemessen zu berücksichtigen.“

Die Vorgabe einer Mindestgewichtung qualitativer Zuschlagskriterien diene der Vermeidung eines überwiegend preisgesteuerten Wettbewerbs. „Werden in der Leistungsbeschreibung lediglich die ohnehin geltenden Mindestanforderungen oder nur unwesentlich darüber hinausgehende Anforderungen festgelegt, müssen die die Qualität der Hilfsmittel und der Versorgung betreffenden Zuschlagskriterien mit mindestens 50 Prozent gewichtet werden. Ein Leistungserbringer, der ein qualitativ höherwertiges Versorgungsangebot zu einem höheren Preis abgibt, kann sich so dennoch gegenüber preisgünstigeren Angeboten durchsetzen, sofern er in einer Gesamtbetrachtung aller Zuschlagskriterien das insgesamt wirtschaftlichste Angebot abgibt.“

Die Mindestgewichtung sei dagegen nicht erforderlich, wenn bereits durch verbindliche Vorgaben in der Leistungsbeschreibung ein Qualitätsniveau gewährleistet werde, das wesentlich über die gesetzlichen und die im Hilfsmittelverzeichnis festgelegten Mindestanforderungen hinausgeht. „Dadurch wird den Krankenkassen ermöglicht, ein erhöhtes Qualitätsniveau entweder als verbindliche Voraussetzung für alle Angebote vorzugeben oder einen Qualitätswettbewerb zwischen den Bietern zu eröffnen.“