Gutachten: Pilsinger fragt nach Versandverbot

„Die im Versandhandel anhaltenden Probleme bei der Gewährleistung der vorgeschriebenen Temperaturen vor allem im Sommer machen mir deutlich, dass schlussendlich nur ein Verbot des Versands der hochsensiblen rezeptpflichtigen Arzneimittel wirkt. Gewinne dürfen nicht über Patientensicherheit gehen“, erklärt Pilsinger. Er fordert, dass auch Deutschland hier eine klare Grenze zieht. „In anderen EU-Ländern gilt ein Rx-Versandhandelsverbot schon heute. Aus guten Gründen. Wenn man das wirklich will und die entscheidenden Akteure an einen Tisch bringt, sehe ich das als machbar. Das werde ich noch mal ganz klar an das Bundesgesundheitsministerium (BMG) adressieren. Vonseiten der CSU-Landesgruppe setzen wir uns auf jeden Fall weiterhin für ein Rx-Versandhandelsverbot ein“, verspricht der Abgeordnete.

Der Wissenschaftliche Dienst des Bundestags sollte sich daher mit der Frage befassen, ob und unter welchen Voraussetzungen ein Rx-Versandverbot in Deutschland unionsrechtlich zulässig wäre. In dem Bericht wird zunächst die Rechtslage gesichtet. So hatte der Europäische Gerichtshof (EuGH) bereits 2003 differenziert: Während der Versandhandel mit OTC-Medikamenten nicht verboten werden dürfe, liege ein Rx-Versandverbot im Ermessen der Mitgliedstaaten.

Argumente für Versandverbot

„Angesichts der Gefahren, die mit der Verwendung dieser Arzneimittel verbunden sein können, könnte das Erfordernis, die Echtheit der ärztlichen Verschreibungen wirksam und verantwortlich nachprüfen zu können und die Aushändigung des Arzneimittels an den Kunden selbst oder an eine von ihm mit dessen Abholung beauftragte Person zu gewährleisten, ein Verbot des Versandhandels rechtfertigen“, wird im Bericht aus dem EuGH-Urteil zitiert. Auch eine mögliche Gefährdung des finanziellen Gleichgewichts des Systems der sozialen Sicherheit könne womöglich einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses darstellen – was aber mangels eines entsprechenden substantiierten Vortrags damals nicht weiter geklärt worden sei.

Zwei spätere Vorgänge hätten zu unterschiedlichen Einschätzungen geführt: So habe der EuGH 2016 die ausländischen Versender von der Preisbindung freigesprochen, da kein hinreichender Nachweis dafür erbracht worden sei, dass der einheitliche Apothekenabgabepreis zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen geeignet sei. Mit dem Apothekenstärkungsgesetz (VOASG) sei die Preisbindung ins Sozialrecht überführt worden, wozu es bislang keine gerichtliche Klärung gebe.

Bereits 2008 sei in der EU-Richtlinie die Formulierung aufgenommen worden, nach der die Mitgliedstaaten – „unbeschadet der nationalen Rechtsvorschriften, mit denen das Angebot verschreibungspflichtiger Arzneimittel an die Öffentlichkeit zum Verkauf im Fernabsatz durch Dienste der Informationsgesellschaft verboten wird“ – sicherstellen müssen, dass das Angebot von Arzneimitteln an die Öffentlichkeit zum Verkauf im Fernabsatz nur unter bestimmten, in der Richtlinie festgelegten Bedingungen erfolgt. Diese Regelung impliziere eine fortbestehende Befugnis der Mitgliedstaaten zur Beschränkung des Rx-Versandhandels, so die Bundestagsjuristen.

Gescheiterte Anläufe

Anschließend wird im Gutachten noch dargelegt, dass es mehrere politische Anläufe für ein Rx-Versandverbot gegeben habe. So habe das BMG im Dezember 2016 den Entwurf eines „Gesetzes zum Verbot des Versandhandels mit verschreibungspflichtigen Arzneimitteln“ vorgelegt. Das Vorhaben sei jedoch nach Anhörung der Verbände nicht weiterverfolgt worden; Justiz-, Finanz- und Wirtschaftsministerium hätten unions- und verfassungsrechtliche Bedenken angemeldet. Im Februar 2018 habe der Koalitionsvertrag von SPD und CDU erneut ein Rx-Versandverbot vorgesehen. „Dieses Vorhaben wurde jedoch nie umgesetzt.“

2019 habe die Bundesregierung auf eine parlamentarische Frage hin ausgeführt, dass es „weiterhin erhebliche verfassungsrechtliche und europarechtliche Bedenken“ gebe und dass mit dem VOASG „alternative Regelungen zu einem Versandhandelsverbot mit verschreibungspflichtigen Arzneimitteln“ geprüft würden.

Altes vs. neues Verbot

„Die Unionsrechtskonformität der Wiedereinführung eines Verbots des Onlineversandhandels rezeptpflichtiger Arzneimittel in Deutschland bleibt umstritten, wobei die wohl überwiegende Ansicht Zweifel an der Unionsrechtskonformität äußert“, heißt es im Gutachten weiter.

Kritiker zielten darauf ab, dass man zwischen der Beibehaltung und dem Neuerlass eines Verbots differenzieren müsse. Befürworter eines Verbots verwiesen dagegen primär auf die Feststellungen des EuGH aus dem Jahr 2003 und die Formulierung in der EU-Richtlinie.

Diese Auslegung erscheint laut Gutachten „nicht zwingend“. Einerseits gingen beide Wortlaute von einem bestehenden Verbot aus. Für ein neues Verbot müssten dagegen wohl die hohen Nachweisanforderungen gelten, die der EuGH zur Rechtfertigung der Preisbindung gefordert hatte, so die Bundestagsjuristen.

Bei der Prüfung der Erforderlichkeit müsse dann auch noch beachtet werden, dass Deutschland nach der Entscheidung von 2003 nicht gesetzgeberisch tätig geworden sei und bis heute auch rezeptpflichtige Medikamente über den Versandhandel nach Deutschland vertrieben würden. „Damit besteht heute zum einen eine andere Situation […], zum anderen könnten die tatsächlichen Entwicklungen am Markt in der verbotsfreien Zeit seit 2004 ein neues Licht insbesondere auf die genannten Anforderungen an die Rechtfertigungsgründe werfen und diese unter Umständen sogar verschärfen.“

Bei dem teils verwendeten Argument, dass in der Mehrheit der EU-Mitgliedstaaten der Versandhandel mit rezeptpflichtigen Medikamenten verboten ist, dürfte zudem zu beachten sein, dass diese „andere regulatorische Rahmenbedingungen“ aufweisen, heißt es weiter.

Neue Nachweise gefordert

„Im Ergebnis dürften die besseren Gründe somit für Zweifel an der unionsrechtskonformen Umsetzbarkeit einer Wiedereinführung des Versandhandelsverbotes für rezeptpflichtige Medikamente in Deutschland sprechen“, lautet das Fazit.

Hierzu verweist der Wissenschaftliche Dienst auf seinen Bericht aus dem Jahr 2020. Schon damals war der Fachbereich Europa zu dem Schluss gekommen, dass die Einführung eines Rx-Versandverbots unter Berücksichtigung der bisherigen Rechtsprechung des EuGH schwerlich gerechtfertigt werden könnte. „Zu einem anderen Ergebnis könnten möglicherweise wissenschaftliche Daten führen, sofern sie auf negative Auswirkungen des Versandhandels auf die Zugänglichkeit und Qualität medizinischer Versorgung hindeuten.“