EU-Generalanwalt: Versandverbot nein, aber ...

Berlin -

Dass in Griechenland nur ausgewählte OTC-Medikamente verschickt werden dürfen, verstößt laut Maciej Szpunar gegen EU-Recht. Doch völlig überraschend nutzt der Generalanwalt am Europäischen Gerichtshof (EuGH) seine aktuellen Schlussanträge, um ausführlich den Vorrang von Gesundheitsschutz vor Binnenmarkt darzulegen.

In Griechenland sind nur OTC-Medikamente für den Versandhandel zugelassen, die auch für den Verkauf außerhalb der Apotheke freigegeben sind. Eine Apotheke aus Karditsa hatte dagegen geklagt, das oberste Verwaltungsgericht (Symvoulio tis Epikrateias) legt die Sache beim EuGH vor.

Mit der eigentlichen Thematik macht Szpunar in seinen Schlussanträgen kurzen Prozess: Der EuGH habe bereits entschieden, dass die Mitgliedstaaten den Versandhandel mit nicht verschreibungspflichtigen Arzneimitteln gemäß Art. 85c Richtlinie 2001/83 gestatten müssen. „Ein in den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats vorgesehenes Verbot eines Angebots an die Öffentlichkeit zum Verkauf im Fernabsatz ist nämlich nur für verschreibungspflichtige Arzneimittel zulässig.“

Ist ein Arzneimittel für die Selbstmedikation zugelassen, können die Mitgliedstaaten laut Generalanwalt den Versandhandel also nicht verbieten und erst recht keine Unterkategorie festlegen, die davon ausgenommen ist. Ihnen sei nur noch erlaubt, die Verkaufsmodalitäten festzulegen. Der Versandhandel selbst dürfe dabei aber nicht in Frage gestellt werden; ebenso wenig könne der Umfang unter dem Vorwand des Schutzes der öffentlichen Gesundheit begrenzt werden.

Unabhängig davon sei den Mitgliedstaaten aber das Recht eingeräumt worden, selbst zu bestimmen, auf welchem Niveau sie den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung gewährleisten und wie sie dieses Niveau erreichen wollten. So heißt es in Artikel 85c Abs. 2 der Richtlinie: „Die Mitgliedstaaten können aus Gründen des Schutzes der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigte Bedingungen für den auf ihrem Hoheitsgebiet durchgeführten Einzelhandelsvertrieb von Arzneimitteln aufstellen, die im Fernabsatz durch Dienste der Informationsgesellschaft an die Öffentlichkeit verkauft werden.“ Aber: „Diese Bedingungen sollten das Funktionieren des Binnenmarktes nicht unangemessen beeinträchtigen“, betont Szpunar.

Selbstmedikation birgt Risiken

Obwohl die Sache für ihn klar ist, befasst er sich überraschend trotzdem noch mit den anderen gestellten Fragen, auf die er angesichts seines Votums eigentlich gar nicht mehr eingehen müsste, denen er aber offenbar über den Fall hinaus eine grundsätzliche Bedeutung beimisst.

Das Gericht aus Griechenland wollte wissen, ob Einschränkungen im Sinne der Arzneimittelsicherheit, wie sie Regierung und Apothekerkammer angeführt hatten, als Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit zulässig sein könnten. Und hier kommt Szpunar im Grundsatz zu einem ganz anderen Ergebnis.

Zwar gingen von OTC-Medikamenten nicht dieselben Gefahren aus wie von Rx-Arzneimitteln. Der EuGH habe zuletzt aber anerkannt, dass auch hier die Einnahme mit gewissen Risiken verbunden sein könne. „Es ist offensichtlich, dass Bedingungen, die zur ‚Bekämpfung der Mehrfachmedikation‘ im Sinne des Schutzes vor übermäßiger Verwendung und anormalem Gebrauch solcher Arzneimittel eingeführt werden, mit Gründen des Schutzes der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt werden können.“ Auch Maßnahmen zur Bekämpfung von Gefahren, die mit gefälschten oder ungeeigneten Arzneimitteln verbunden seien, könnten dem Schutz der öffentlichen Gesundheit dienen.

Beides seien daher berechtigte Gründe zum Schutz der öffentlichen Gesundheit im Sinne von Art. 85c Abs. 2 der Richtlinie 2001/83, so Szpunar. Heißt also: Wäre der OTC-Versandhandel nicht bereits explizit durch EU-Recht erlaubt, könnten die Mitgliedstaaten ihn womöglich aus Gründen des Gesundheitsschutzes weiter einschränken oder womöglich sogar ganz verbieten. Denn der Umstand, dass bestimmte Aspekte des Online-Verkaufs von Arzneimitteln harmonisiert seien, um die öffentliche Gesundheit vor der Gefahr durch den Verkauf gefälschter Arzneimittel zu schützen, hindere einen Mitgliedstaat nicht daran, mit zusätzlichen eigenen Vorgaben das gleiche Ziel zu verfolgen. Ob entsprechende nationale Vorschrifen dann überflüssig oder unangemessen sind, müsse im Rahmen der Beurteilung ihrer Verhältnismäßigkeit geprüft werden.

Kein Nachteil für Versender

Denn es gibt ja noch den Binnenmarkt. Laut Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie 2000/31 können die Mitgliedstaaten zwar den freien Verkehr von Diensten der Informationsgesellschaft aus einem anderen Mitgliedstaat einschränken, wenn dies zum Schutz der öffentlichen Gesundheit erforderlich sei. Der Verkauf nicht verschreibungspflichtiger Arzneimittel sei jedoch nicht völlig vom Anwendungsbereich dieser Richtlinie ausgenommen, so Szpunar.

Für ihn stellt sich damit die Frage, welche Richtlinie Vorrang hat – also ob ein Mitgliedstaat seine eigenen Bedingungen auf eine Versandapotheke anwenden kann, die in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen ist.

Dazu wiederholt der Generalanwalt zunächst jene Argumente, mit denen er 2016 schon gegen die deutsche Rx-Preisbindung votiert hatte. Ein Versandverbot treffe Apotheken mit Sitz im Ausland härter: „Auch wenn das Verbot den inländischen Apotheken unstreitig ein zusätzliches oder alternatives Mittel des Zugangs zum nationalen Markt der Endverbraucher von Arzneimitteln nimmt, bleibt ihnen doch die Möglichkeit, Arzneimittel in ihren Apotheken zu verkaufen. Dagegen könnte für Apotheken, die nicht im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats ansässig sind, im Internet ein Mittel liegen, das für den unmittelbaren Zugang zu diesem Markt von größerer Bedeutung ist.“

Allerdings kommt er zu einem ganz anderen Schluss als damals. Zwar seien die Bedingungen für Einschränkungen des Binnenmarkts besonders streng. Andererseits erkenne das Unionsrecht angesichts des Stellenwerts, den die Gesundheit und das Leben unter den unionsrechtlich geschützten Gütern und Interessen einnähmen, einen Wertungsspielraum der Mitgliedstaaten in Bezug auf das Schutzniveau an, das sie im Hinblick auf die öffentliche Gesundheit in ihren Hoheitsgebieten gewährleisten wollten. „Damit sie diese Befugnis – unter Einhaltung der Bedingungen für die Einschränkung von Grundfreiheiten des Binnenmarkts – ausüben können, muss Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie 2000/31 hinter Art. 85c Abs. 2 der Richtlinie 2001/83 zurücktreten.“

Heißt: Vorschriften zum Versandhandel gelten über Grenzen hinweg. Oder wörtlich: „Daher ist in Bezug auf den Aspekt des Anwendungsbereichs von Art. 85c Abs. 2 der Richtlinie 2001/83, der die grenzüberschreitende Dimension des Online-Handels betrifft, diese Bestimmung gegenüber Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie 2000/31 insofern als lex specialis anzusehen, als sie es einem Mitgliedstaat ermöglicht, den freien Verkehr von Diensten der Informationsgesellschaft aus einem anderen Mitgliedstaat aus Gründen des Schutzes der öffentlichen Gesundheit einzuschränken.“